党的十九大提出，实施乡村振兴战略，加快全面建成小康社会。特色田园乡村建设是乡村振兴战略的重要一环，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是这一战略的总要求。近期，我们围绕特色田园乡村社会治理中村规民约引导约束作用的发挥，深入兴化、姜堰、海陵等地国家级、省级、市级特色田园乡村建设试点单位调研，形成报告，以期对促进村规民约在我市特色田园乡村社会治理中的作用发挥提供决策参考。

一、村规民约在泰州特色田园乡村建设试点村成效明显

从调查的情况看，各试点村具有利用村规民约实施基层治理的基础和传统，有着长时间的实践基础。总体上，各级党委和政府都很重视这项工作，村两委、村民的积极性和参与度高，村规民约在推进新农村建设、乡村振兴战略和特色田园乡村建设试点等方面，都发挥了较好的引导约束作用。

普遍立规。各地普遍将村规民约的制定作为乡村治理、培育文明村风的一项重要工作，摆在突出位置，全市20个各级田园乡村建设试点村都有村规民约。各村村规民约基本上都能按规范程序制定，普遍都通过几上几下的民主协商过程。在内容上，主要集中在人际交往关系的规范、村容村貌和环境卫生的建设、依法治村民主管理和社会综合治理平安建设、倡导民风民俗等社会主义精神文明建设以及违反规约应承担的相关责任及处理办法等方面，涵盖村务民主、土地、经济、治安、财务、文化教育、卫生环境管理等诸多内容。文字力求既言简意赅，又让群众看得懂、记得住、做得到。规约更多的呈现出提倡和引导的色彩，多以说服教育为主。

注重宣传。各地因地制宜，采取多途径多形式多层次多方位宣传村规民约：村两委逢会必讲，已成为经常性的教育内容，成为农村冬训的必备教材；各村基本都有“村规民约专栏”；印成宣传品，送达每个农户，分发给外出经营或打工的村民；结合各自村的事例，编排文艺节目，将其与农村的文化建设融为一体；利用村广播和微信、QQ群，扩大宣传推广面。各村普遍做到会议有宣讲、宣传栏有板块、户户有小册子（印张）、群众有热议、村级广播有声音、村头有文艺演出，基本达到户户知晓，人人践行。

实施见效。各级领导参与村规民约工作的指导，进村入户、协同宣传、打造氛围、推进实施。加强部门联动，形成合力，协同推进。放大基层干部示范效应，村干部带头践行。充分调动村民的主动性和积极性，发挥村民主体这个关键作用。有的村组成宣讲、督促和协调队伍，成员在村中威信较高、公道正派、说话管用，如退休老干部、老教师、村内德高望重的老人和“意见领袖”等。利用典型引路，好人好事推介，组织年度评议。许多村借助于村规民约推进新农村建设，提升村风民俗文明程度，引导村民树立民主法制、公平正义理念，自觉克服不道德行为习惯，很好地提升了村民的文明素养，维护了农村社会稳定及创造安居乐业的社会环境。村规民约实施效果比较好的村，普遍受到上级部门的关注，多项多次被评为全市、全省乃至全国的示范（先进）单位。

逐步完善。在城镇化和乡村振兴战略大背景下，农村的经济社会发展加速，作为有着调整乡村经济社会多重关系功能的村规民约，绝大多数村也根据变化了的实际情况修改完善，做到与时俱进。有的村与村两委换届同步，适时对村规民约进行修改；有的村将村规民约分为主件与附件两块，对主件修改较少，对附件即实施细则视情1-2年修改一次。

二、存在问题及原因分析

由于各地对村规民约的认识程度和施行力度不一，有些乡村存在着宣传力度不够、实用性和操作性不强、部分规约内容违反上位法、执行监督主体单一或缺失、修改不完善、未形成明确制度要求等问题，程度不同地影响了村规民约引导约束作用的发挥。

重订轻行。村规民约的制定存在着以完成上级任务为目的、领导与村两委一头热、注重形式走过场的现象。个别村的村规民约成为国家法律法规和政策的翻版，脱离实际，原则性的话语较多，未能真实反映村民的具体利益诉求，没有本地特色，缺乏实用性，难以操作。

重形轻实。对村规民约的宣传仅满足于写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上，重环境热闹轻入脑入心。宣传的形式和方法还基本停留在传统方式上，利用现代媒体、公共信息平台、现代技术手段的尚不多见。有些置于室外的村规民约，常年风吹雨打，破损脱落，无人问津。存在把宣传当做目的，搞突击、搞运动的现象。

重行政轻自治。村规民约的执行监督主体错位、不到位，村民的主体作用未能充分发挥。执行监督主体多数仍为村两委，习惯于自上而下、我喊你做的行政思维，与民平等、民主协商的新要求理念尚未确立、方法上不熟悉；村民自治的体系和队伍没有形成，缺乏执行监督的力量基础和良好的内外环境氛围。

重罚轻法。村规民约的内容以及在具体施行中的行为，有与法律法规、现行政策相冲突或违反上位法的现象。为保障村规民约的切实执行，有的村规民约中（含附则）明确了一些违约处罚的规定和措施，例如，有规定损坏绿化可予以罚款，有规定若违约可以取消或暂停村集体福利，则有违反《行政处罚法》等相关规定“变相罚款”之嫌；有村规民约尚载有“生孩子，一个好”的鼓励性语句等，与现行政策相悖。

五是重制定轻修订。对村规民约的更新、修改、完善，缺乏明确的制度要求。有的村年年修改，以衔接上级新任务、新要求，造成修改仓促，无法按规定程序表决通过村规民约，影响规约的权威性、稳定性和村民参与修订的积极性。有的村规民约多年不修改，内容陈旧，一些内容不合时宜，甚至违规，导致无法施行。

三、对策建议

中共中央2018年1号文件要求，深化村民自治实践，发挥自治章程、村规民约的积极作用。进入新时代，农村社会治理，既面临新的机遇，又面临新的挑战。村规民约具有广泛的群众性，它以教育为主，有奖有惩，已成为发扬社会主义民主，实行群众自我教育、自我约束、自我监督的一种有效形式，具有“准法律”的效力。运用以信念、风俗习惯、社会舆论为基础兼具有契约法理性质的村规民约作为现行国家法律的补充，适应依法治村社会治理新常态的行为规范，丰富乡村自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是推动特色田园乡村建设社会治理创新的重要途径，是建设农村精神文明的重要抓手，有助于形成乡村建设合力，全力打造“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”的特色田园乡村，发挥其样板作用，带动乡村的发展与复兴。

1.加强顶层设计，规范制定程序。把村规民约作为推进特色田园乡村建设和社会治理创新的重要内容，形成系统完备的工作体系。在多年实践的基础上，进一步明确组织部门号召党员干部带头遵守，民政部门负责业务指导，司法部门负责合法性审查，加大综治、组织、民政、司法、宣传等多个部门协同推进力度，联手乡镇，从婚姻家庭、邻里关系、美丽家园、平安建设、民主参与、公共秩序等方面为基层提供若干示范条款，引导试点村结合自身实际适时修改规约。根据《村民委员会组织法》要求，村规民约的制定和修改主体必须是村民会议，考虑村民会议召集难度较大，可探索变通形式，如由村民代表逐个找村民签字，或以户为单位参加村民会议。现有合法性审查为向乡镇政府报备，因现行《村民委员会组织法》颁布时乡镇人大无常设机构，现可在继续执行这条规定的同时，探索逐步过渡到向乡镇人大报告的制度。各地要把村规民约活动情况纳入试点和年度平安综合考核，组织专题督查，及时交流点评，着力提高实效。

2.突出问题导向，注重地方特色。村规民约的制定、修改，要结合各村的文化传统、风俗习惯、产业特色等实际，同时要突出以解决实际问题为导向，结合一个时期的工作中心和本村难点工作，探索难题破解的新路径。条款内容、语言要体现务实，要求简洁朴实，具有较强的可操作性。要避免照搬一些法律条文和过于宽泛宏观的道德要求，尽量避免使用或少使用政治用语或政治口号。要把过去实践中好的经验和做法总结梳理成具有时代精神特点的条款，以“软法之治”预防和化解基层矛盾纠纷。针对乡镇民政专干和新进村两委成员对村规民约工作情况不熟及缺乏经验的实际，市和市（区）民政部门要加大培训力度，开展专题学习交流，提高他们的履职能力。

3.引导主体参与，体现“群众标准”。村规民约的适用对象是广大村民，因此在制定、修订时要充分倾听民声、集中民智、反映民意，体现“群众标准”。运用村规民约推动基层社会治理创新是基层民主协商的重要形式，要始终坚持村民集体是村规民约的制定主体，通过解释、答疑、签名、反馈等多重手段充分吸纳民意，组织村民通过会议、网络等反复讨论，充分发表意见，使村规民约真正成为村民心灵的反映、意志的体现；始终坚持村民集体是村规民约执行的主体，规约中明确了的要求，要全员额、全时制、全地域地执行，不留死角、不留空间，不给少数人以规约以外的权利；始终坚持村民集体是村规民约的监督主体，强化个个都是执行者，人人都有监督者的权利和义务。执行和监督的具体事务，可依靠经村民选举产生的民间权威组织（如老年协会、乡贤理事会等）牵头办理，改变过去长期由村两委包办、“准行政”模式弱化村民自治的现象，使村民的主体作用贯穿于村规民约工作全过程。

4.实行德法并济，推进有效施行。村规民约是一种“软法”，随意设定罚款及剥夺土地承包带来的集体福利等事项，违反了《行政处罚法》《农村土地承包法》等法律法规的相关规定，但如果缺乏强有力的执行机制，刚性的规约就会变得没有力量、不能约束的软条文，成为供人观看的花瓶，并不适用。因此，德法利并济，是强化村规民约生命力的方向和路径，这一点不容置疑，关键是探索合理合规的具体办法和度的把握。一是营造道德氛围。置身于良好习惯和风俗的大环境，谁要是违反了良好的民风良俗就会受到周边道德维护者、民间评论家自发的批评，使之陷入道德舆论场的谴责。二是适度显性曝光。通过村广播、曝光台、有线电视、微信群、会议通报等多种形式，根据违规人的认错态度和悔改程度，在一定范围内采取先点事、再点人逐步放大影响的程序，通过正面引导和羞耻心的反面激励促其改正。三是利益补偿。集中民间智慧，经过全体村民讨论同意并签字，确定违反规约并给他人或集体造成损失的具体补偿金额，主要把握三点：尽量使用“赔偿”、“补偿”、“恢复原状”等词语，不使用或少使用“罚款”等带刺激性的词语；赔偿数额与上位法和现行政策相衔接；要符合上级规定。四是法律制裁。规约无法调整的，由当事人或执行、监督主体报告司法部门处理。村两委尤其是党组织，是村规民约制定和执行的核心要素。要提高党组织战斗力、凝聚力、向心力，以干部作风扎实、办事公道正派的行动带动村社会治理水平的提升，引导村规民约的执行到位。

5.创新方式方法，开展立体宣传。村规民约历来就是“乡土中国”传统文化的一种载体，要通过广泛传播，将其所蕴含和延续的传统道德文化中与社会主义核心价值观相契合的内容，为广大村民所知晓，提高共识性，夯实规约施行的基础工程。从人员涵盖上，无论老中青，还是本土村民、外来人口或外出村民；在时间空间上，无论是春夏秋冬，还是农忙农闲；在行为范围上，无论是生产生活，还是休闲娱乐，都要将规约的宣传贯穿其中。在会议宣讲、广播、电视等传统行之有效形式的基础上，探索运用QQ群、微信公众号等新技术手段，开展“有理大家说、有事大家评”等多种形式的讨论，使规约内涵不但体现在平时工作学习和邻里关系，还深度融入集市贸易、唱唱跳跳的广场舞等日常生活中，推动特色田园乡村村民行为自治规范，精神文明水平不断提升，成为特色鲜明、乡风文明、宜居宜养的特色田园乡村。

泰州市老科协课题组：潘时常、董文虎、

沈慧、孙雷、谢顺红、陈雄、徐欣

执笔：潘时常、徐欣